世界银行似一“牵线木偶”

大多数发展中国家的政府对国际经济体系持强烈批评态度。约有 70 个国家（占联合国成员国的三分之一以上）陷入债务困境，许多国家仅偿还外债的利息就比在公共卫生和教育方面的支出还要多，有些国家已濒临违约。作为一个整体，大多数发展中国家都希望世界银行和国际货币基金组织的贷款政策发生重大变化。但这要求它们在这些多边组织的治理中拥有更大的影响力。

世界银行是一个由各国代表组成的合作组织。自 20 世纪 40 年代中期成立以来，美国一直是世界银行的主导国家，反映了其在更大的国家间体系中的霸权地位。它是唯一一个拥有足够投票权对重大决定行使否决权的国家，并且它与欧洲人达成了君子协议，支持欧洲人提名的国际货币基金组织总裁，作为回报，欧洲人支持美国政府提名的世行行长；因此，行长一直是美国公民（始终是男性）。他承诺对财政部和国务院的偏好做出回应，这是他获得提名的关键。这对美国的好处包括，财政部长或国务卿在晚上开车回家时，可以随时给世行行长打电话，聊聊世界各地的事态发展。

从一开始，欧洲人就集体对世界银行的治理拥有第二大影响力，这与他们早先作为大多数发展中国家的殖民统治者的角色一致。日本现在是仅次于美国的第二大股东，是美国偏好的可靠支持者。

2008-2009 年全球金融危机（更准确地说是北大西洋金融危机）使发展中国家所期望的北大西洋模式的优越性遭到质疑，发展中国家呼吁在世界银行的决策中拥有更多影响力。他们的核心论点是，以占世界 GDP 的份额来衡量，它们在世界经济中的“权重”在过去几十年里大幅上升，而发达国家的权重大幅下降，这应该反映在股份和投票权的分配上。他们认为，世界银行——唯一的全球开发银行——仍然过多地被美国和欧洲所主导，仍然过于保留战后国家间体系的形象，当时殖民主义意识形态认为，殖民者和被殖民者之间的不平等符合被殖民者的利益，因此是公平的，这种意识形态在西方大部分地区仍然根深蒂固。

乍一看，令人费解的是，各国如此重视其投票份额，将其作为衡量其在世界银行的影响力和在国家间体系中地位的标准。在治理结构的任何层面上，几乎从未进行过投票。在由每个成员国政府的政治代表组成的理事会中也没有；而不是由执行董事（ED）组成的董事会（以下简称“董事会”），执行董事是成员国政府的公务员，目前董事会共有 25 名成员，其中 7 名仅代表其本国（美国、日本、中国、德国、英国、法国、沙特阿拉伯），其他成员代表多个国家，分为不同的选区。

董事会是银行治理的“引擎室”。执行董事常驻华盛顿特区，每周举行几次正式和非正式的全体会议和小组委员会会议。执行董事在审议时非常清楚每个人的相对投票权，董事会主席也是如此，他负责在没有投票的情况下得出共识或缺乏共识的结果。他的结论受到幕后投票分布的影响——也受到他对美国财政部和其他推动他被提名为行长的人的感激之情的影响（行长同时担任董事会主席）。

在 2008 年至 2010 年的长期谈判中，董事会同意将 4.59 个百分点的投票权从高收入国家转移到中低收入国家。它同意在董事会中为撒哈拉以南非洲地区设立第三个席位，使董事会席位增至 25 个。此举旨在增强非洲国家的代表性，而目前的情况是，两个非洲常任理事国各代表 22-23 个国家，远远超过任何其他常任理事国。董事会还同意建立定期的五年一次的股权审查，官方目标是使股权分配更接近以 GDP 衡量的国家“权重”。

到 2015 年预定的股权审查时，2010 年商定的资本“认购”仍未完全生效，主要是因为美国财政部未能获得国会同意批准美国财政部早在 2010 年就同意的美国资本认购增加。当财政部派人到国会挨家挨户敲门并征求国会议员的批准时，典型的回应是：“我的选民不了解也不关心世界银行。如果你想要我的选票，你必须为我的选区提供 X、Y 和 Z。”财政部计算了获得批准的成本，并得出结论，成本太高了。

2015 年春季会议提出的股权审查指出，发展中国家在国民总收入 (GNI) 中的份额已从 1990 年代初的约 14% 增加到 2013 年的近 32%（按名义汇率计算）和 58%（按购买力平价汇率计算）。但他们在银行的资本认购和投票权份额却远远低于 50%。

董事会和理事接受了 2015 年股东审查中的建议，包括重新调整的指导原则应为实现“公平的投票权平衡”。他们进一步同意采用所谓的“动态公式”来评估各国错位的程度。该公式将 80% 的权重赋予各国在世界 GDP 中的份额（60% 为名义汇率，40% 为购买力平价），将 20% 赋予各国对 IDA（世界银行为低收入国家提供的软贷款基金）的贡献（过去三次 IDA 增资的平均贡献权重为 80%，历史贡献权重为 20%）。

2015 年股权审查的另一个主要成果是将一小部分股份从发达国家重新分配给发展中国家，该审查在三年后的 2018 年才最终完成。漫长的谈判导致到 2018 年，发展中国家作为一个集团的股份仅比 2010 年股权改革结束时商定的股份多 0.21%。这远远没有达到宣布的逐步将世界银行股权与新商定的动态公式保持一致的目标（除非每十年 0.2% 被认为与“逐步”一致）。

即使是这么小规模的重新分配谈判也让银行工作人员和董事会疲惫不堪，几乎没有兴趣着手进行定于 2020 年进行的下一次五年期股权审查。然后，2020 年初，新冠疫情开始。不出所料，2020 年的股权审查没有产生任何变化。

简而言之，截至 2024 年，自 2008-2010 年以来，几乎没有进行任何调整，尽管董事会进行了数百小时的谈判，员工也花费了数百小时的时间为谈判服务。与世界 GDP 的份额相比，美国的代表性有些不足（60% 的市场汇率，40% 的购买力平价），许多欧洲国家（包括英国）的代表性过高，日本的代表性过高，印度的代表性不足，中国的代表性严重不足。

为什么变化这么小？我们在银行的采访提出了几个原因。首先，该银行仍然是一家实质上的美国银行。美国贡献了最大的资本，拥有最大的投票权，足以使其成为唯一拥有否决权的成员，它任命总裁，总裁始终是美国人，也是董事会主席（因此负责推断董事会是否达成共识），其大多数经济学家都拥有北美大学的博士学位。美国角色的捍卫者用意识形态主张为美国角色辩护，即全世界的民主、自由和繁荣都依赖于美国的领导，而这必须包括世界银行作为其工具之一。利用世界银行推进美国目标赋予了美国双边目标“多边主义”的合法性。

一位来自拉丁美洲某著名国家的执行董事在相关董事会讨论中不断强调“世行仍被视为美国机构。它必须变得更加多边化。”这位董事报告说，非洲执行董事经常感谢他的这些言论，称他们同意，但他们不敢在董事会上这么说，因为他们的国家依赖世行的善意。

其次，欧洲国家加起来的投票权份额比美国高，正如我们的一位消息人士所说，“欧洲人（而不是美国人）拼命阻止任何重新调整”。一些欧洲小国（如卢森堡和爱尔兰）的投票权份额远远高于公式规定的份额，但法国、德国、意大利等欧洲大国并不抱怨，因为他们知道欧盟国家一致投票，他们认为欧洲小国的过度代表权只是增加了自己的投票权。

第三，在美国的支持下，日本决心确保自己保持第二的位置，领先于目前排名第三的中国。

第四，过去十年，世行管理层一直试图“让中国高兴”，通过授予中国公民高调的职位，并通过世行项目让中国公司获得充足的知识和技术援助。中国公司也获得了世行采购合同的很大一部分，我们的消息来源对这一大份额究竟是仅仅来自竞争优势（例如更好更便宜的太阳能电池板），还是因为经济以外的“让中国高兴”的考虑而大幅增加仍然意见不一。另一方面，一些消息来源表示，世行工作人员在处理采购时，可能会收到美国官员关于从中国采购的反复敌意质问，迫使他们调查采购物品（例如太阳能电池板）生产过程中的强迫劳动，或试图用其他理由排除中国产品。

第五，西方国家的代表喜欢用“世行首先是一家银行，客户什么时候控制过银行？”这样的理由来为西方国家手中的大量股权和投票权辩护（正如一位高收入国家的执行董事所喊的那样）。但非西方借款人不应被允许经营贷款机构的论点已不再合理。中国和许多其他中等收入国家现在有能力向世界银行和基金组织提供巨额贷款。迄今为止，发展中国家最大的官方双边债权国是中国，其次是沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国和其他一些中等收入国家。

第六，《协定》中有一个鲜为人知的条款，称为“优先权”。它规定，任何可能失去相对投票权的国家都坚持要求获得全部——保持其总持股份额（然后必须支付认购额外股份的费用）拒绝出让投票权。难怪在世界银行内部重新分配投票权已被证明非常困难。

结论。我们曾描述过 2008-2010 年、2015-2018 年和 2020 年的复杂谈判过程，现在又在 2025 年股权审查前恢复谈判，这在很大程度上是一场闹剧。很少有参与者预计 2025 年审查将实现向发展中国家的重大调整。然后，2030 年审查的进程将回到原点，谈判从几乎相同的位置开始，一圈又一圈。重要的是要让人们看到自己在前进，即使没有太大的动静。正如乔尔丹诺·布鲁诺在 1600 年罗马宗教裁判所将他烧死之前与天主教会的斗争中所说，认为权力会改革权力是天真的。

高收入国家的代表往往强调其他两种发言权改革的进展，即有效代表权（如撒哈拉以南非洲的第三任董事会主席）和更模糊的“响应客户偏好”，这并不奇怪。这些国家的政府和执行董事实际上是在说：“我们显然不能允许中等收入大国（如中国）根据其在世界经济中的经济权重对董事会产生影响，因为那样我们就会失去对世行的控制权。但我们倾听和调整世行业务以适应发展中国家需求的努力也构成了一种发言权改革。我们将尽最大努力帮助你们执行办公室的工作人员提高他们在董事会会议上表达需求和观点的专业能力。”

发展中国家的代表认为这种立场是居高临下的，因为发达国家决心不允许发展中国家的股份和投票权增加太多。

唯一可能导致发展中国家在世界银行影响力大幅增加的因素是激烈的竞争，尤其是来自一个或多个发展中国家控制的国家支持的开发银行的竞争；例如，由中国实质控制的亚洲基础设施投资银行和由金砖国家联盟控制的新开发银行，这两家银行都成立于 2015-2016 年，但到目前为止尚未对世界银行构成竞争威胁。

我们的标题提出了一个带有问号的银行治理卡通形象，即“牵线木偶”。许多批评世界银行的人，尤其是美国人（尤其是政府、国会和非政府组织），用另一个卡通形象来描述它，“不受（我们）控制的帝国”。我们的观点是，它更接近于“牵线木偶”，主要由美国和欧洲控制。但现在，不仅是世界银行和基金组织，还有联合国安理会的信誉都取决于建立一种机制，以遏制昔日大国的近乎垄断，并让当今的新兴大国有更多代表性。

* 合著者 Jacob Vestergaard，罗斯基勒大学教授