南北方国家和气候紧迫性的悖论 *

气候变化问题谈判长期与发展议程脱节，这说明多边主义被削弱和国际金融机制过时的风险。

尽管有证据表明，如果没有南方国家 (1) 和发达国家的共同参与，全球气候变化就无法稳定，但 COP 28 全球盘点 (2) 明确指出，30 年的谈判在帮助南方国家走上低碳发展道路方面进展甚微。它得出的结论包括：“通过有利于可持续发展的国际经济体系，优先在南方国家建设能力”，拒绝“代表不合理歧视或对国际贸易进行变相限制的措施”，以及需要“以非冲突和非惩罚的方式发展经济的基本机制”。这些话反映了人们对气候事务多边合作状况的重大怀疑，因为三十年来地缘政治紧张局势和误解不断积累。

回到起点

1988 年，气候问题在 G7 会议上被提上国际议程，当时布什总统和撒切尔夫人提议制定气候公约，而这距三维气候模型首次预测全球变暖仅三年。这种快速反应当然是在全球环境变化警告的背景下做出的，但不能脱离 1986 年油价下跌后对欧佩克依赖程度增加的担忧来解释。协调一致的气候政策以限制二氧化碳排放并鼓励能源系统转型，将避免将能源安全押注于对中东的外交和军事控制上，而这种控制存在很多风险。

因此，起点既以西方为中心，又以气候为中心。但在 1992 年受邀参加里约热内卢环境与发展峰会时，南方国家要求气候公约以布伦特兰报告 (1986) 的可持续发展视角为导向，并将减贫视为其“首要和压倒一切的优先事项”，同时还要遵循“共同但有区别的责任”原则。

以气候为中心的方法及其迅速过时

北方国家认为，通过制定到 1990 年的减排目标，可以解决这一责任，而无需要求南方国家也这样做。他们开始讨论碳税，但在柏林的第一次 COP 1（1995 年）上，H. Kohl 担心碳税对德国碳密集型产业产生不利影响，成功改变了讨论议程。他利用东德的工业崩溃，宣布 2010 年德国排放量比 1990 年减少 25% 的目标。再加上灵活性机制的必要性，这导致了 1997 年《京都议定书》的限额与交易模式。

这种模式没有充分关注气候与发展之间的联系，而是将气候正义简化为排放预算共享活动。作为预防性回应，美国参议院在伯德-哈格尔决议 (1997) 中一致宣布，它不会批准任何不包括南方国家大幅减排努力的议定书。在接受巴西提出的遵守基金时，美国保持了礼貌的沉默，该基金由对超过承诺排放量的国家征收罚款来资助。当 77 国集团+中国宣布，如果没有事先就排放权的归属达成协议，就不会进行排放交易时，谈判几乎破裂。最后时刻建立的“清洁发展机制”挽救了谈判，根据该机制，北方国家可以将他们为南方国家资助的减排项目所产生的减排量添加到他们的排放配额中。2000 年，在海牙举行的第六次缔约国会议上，挽救《京都议定书》的最后努力失败了 (3)。

小布什成责怪的主要对象，京都模式仍然是北方国家的主导参考。谈判的重点转移到将全球平均气温升幅限制在 2°C 以内的目标上。这一目标于 2009 年在哥本哈根举行的第 15 届联合国气候变化大会上通过，但只是在一份宣言中提出，因为许多国家拒绝接受正式的减排目标，而受 2008 年金融危机严重影响的发展中国家也提出了资金援助请求。为了避免彻底失败，北半球承诺每年向南半球转移 1000 亿美元，但没有具体说明资助方式。

坎昆模式转变和巴黎协定：一项未完成的事业

2010 年在坎昆（COP16）上进行的模式转变摆脱了这种气候中心主义，最终将减排与“公平获得可持续发展”联系起来。2015 年，巴黎协定确认不再采用“自上而下”的方法，不再让各国共享全球排放限制目标，而是采用“自下而上”的方法，即“国家自主贡献 – NDC”，通过国际合作和南北资金转移来确保实际部署和雄心壮志的提升。

然而，2018 年 IPCC (4) 关于将全球气温稳定在 +1.5ºC 的特别报告发布后，新的误解阻碍了 COP 21 开启的潜在动力。该报告承认，这种限制的经济效益尚未评估，并指出有证据表明，为达到这一目标而避免的排放量将比 2ºC 限制的所需减少的排放量高出三到四倍。2023 年，IPCC AR6 再次确定 2ºC 目标的全球效益将超过其成本，但注意到缺乏对 1.5ºC 的等效分析。然而，在媒体传播中，“Greta Thunberg 式”的信息传播了这样的想法：“IPCC 表示，全球变暖必须限制在 1.5ºC 以避免地球灾难，为此目的的解决方案已经摆在桌面上；这是一个政治意愿的问题”。

这一声明促进了新气候中心主义的传播。首先，1.5 °C 要求 2050 年实现二氧化碳排放的碳中和，这是一个无法维持的最后期限，无法为每天生活费低于 6.85 美元的 37.6 亿人提供负担得起的可再生能源和无化石燃料的交通基础设施 (5) 。其次，它与《巴黎协定》自下而上的方法存在认知失调。如果真的“要么升温 1.5°C，要么全球灾难”，那么就没有自愿作出国家自主贡献的空间。

幸运的是，IPCC 的结果并不支持这种说法。首先，由于严格的 1.5°C 限制现在无法维持，旨在在超调后回到 1.5°C 或稳定在略低于 2°C 的情景的平均值会导致相同的温度升高峰值，即 1.7°C（IPCC WGIII AR6 的 SPM2 表）。这是由于气候系统的惯性造成的，因为温度是温室气体存量的函数，其变化速度远低于排放流。因此，从现在到本世纪末的损害程度更多地取决于已经开始的动态，而不是 1.5 ºC 和 2°C 情景之间实现的浓度水平差异。其次，2°C 目标为实现碳中和和使发展与气候问题保持一致提供了额外的 25 年时间（35 年，成功率为 50%）。

以气候为中心的故事情节分散了人们对气候紧迫性的矛盾性的注意力。最终的温度升高最终取决于所有人类社会是否能够注意到经常听到的有关气候破坏的警告。气候紧迫性的悖论是，要实现这一点，必须满足其他社会紧迫性，首先是减贫（气候公约 [Rio 1992] 的绝对优先事项）和应对许多发达国家中产阶级对社会地位下降的担忧。

对这一气候紧迫性悖论的不同看法是 COP28 令人失望的结果的背后原因。北方国家普遍将 2050 年定为碳中和日期（尤其是在欧洲），这一目标被作为 COP 讨论的基础提出。南方国家没有反对这一目标，因为该目标为谈判适应援助和损失与损害补偿提供了更好的参考点。但他们一直保持警惕，不将这一目标转化为与严肃的扶持机制脱节的国家承诺。这就是为什么 COP 28 宣言在每次提到雄心勃勃的脱碳目标时，都提醒人们消除贫困（十六次）、尊重国家和特殊情况（二十次）和可持续发展（十八次）的要求。

当然，南方国家希望将气候变化的影响降到最低，因为它们将成为气候变化负面影响的首批受害者。然而，自 1992 年以来，北方国家常常忘记，应对气候挑战需要紧急改革导致南方国家发展模式不正常、阻碍其走上与 2ºC 相适应的发展道路的机制。呼吁更加均衡的饮食和减少流动性以控制气候变化，这种做法并不十分有效，甚至适得其反，因为摆脱营养不足的人们会受到营养不良和肥胖的打击，富裕国家也是如此，严重的基础设施不足阻碍了更有利于可持续发展的城乡空间模式。同样，气候难民数量的增加是减少碳排放的有力论据。但如果导致移民的根本原因恶化，这种减排将产生极为有限的影响。

解开气候发展难题需要拉动哪些线索？

因此，要解决气候紧急情况的悖论，就需要重新调整北方和南方的发展模式，并改变国际监管的核心要素。这就像一个化圆为方的问题，因为这些因素将因与气候问题无关的原因而受到触及。此外，长期存在的关系将受到挑战，各级许多参与者可能不愿意改变这些关系，因为在瞬息万变的世界中，这种变化的结果不确定。它们形成了一个亚历山大都无法切断的戈耳迪之结，唯一的出路是找到需要拉动的正确线来解开它。

基本数据很简单：脱碳和适应的大部分投资必须在南方进行，而全球一半的储蓄掌握在六千万百万富翁手中，他们大多位于北方。挑战在于将这些储蓄的一部分转向南方的低碳和弹性项目。这种转变将符合“共同但有区别的责任”原则。

因此，问题不是缺乏资金，而是结构性障碍，无法将储蓄引导到足够多的具有良好可行性前景的气候友好型举措上（IPCC AR6 SYR 第 7 章）。一方面，过去四十年来发展中国家社会保障体系的弱化，促使储蓄者和接受他们资金委托的中介机构将更多资金投资于房地产、土地、现代艺术品或任何流动性强的投机性资产，以确保他们的退休生活并应对未来的动荡。另一方面，可行的项目受到前期风险高、体制障碍、既得利益以及难以以合理的利率 (6) 获得融资的阻碍，特别是在一半低于 BB (7) 级且被迫支付 21% 以上的利率的南方国家。最后，基于“公允价值”原则 (8) 的会计规则、基于股东物有所值的公司管理、金融中介机构对房地产的偏好以及巴塞尔协议 III (9) 规则，解释了为何银行对资本回收期超过八年的投资如此谨慎。这是“储蓄倾向和投资倾向”之间差距的根源，这种差距削弱了现代资本主义的增长动力（10），并导致基础设施长期投资不足，国际货币基金组织自 2014 年以来就一直指出这一点（11）。

这些机制加剧了南北对气候问题资金转移概念本身的不信任。通常，南方国家关于适应和“损失和损害”的合法要求无法仅通过常规援助来满足，因为适应能力取决于减少基础设施赤字（交通、建筑、健康、卫生、水管理、预警系统），这是由于世界宏观金融治理造成的。

如果欧洲不讨论治理问题，就在边境征收碳税以保护其工业，其银行支持非洲利用生物质生产氢气以取代天然气使用，而不考虑东道国的优先事项，那么欧洲将被指责为虚伪，就像《京都议定书》时一样。

南方国家也需要改变其叙事方式，一方面抗议援助不足，另一方面以自主选择发展战略的名义拒绝任何附加条件。如果不关注资金的使用，很难想象在政治上对抗“捐助疲劳”。

设计一个成熟的替代金融体系（发展融资只是其中的一个组成部分）似乎在适当的时候无法实现。但是，可以设计一种既能立即加速气候友好型项目的融资，又能为经济和金融体系的结构性演变铺平道路的机制：利用公共担保来降低气候友好型项目的风险和交易成本，并鼓励金融中介机构将客户的资金投资于这些项目。这种公共担保不会给纳税人带来负担：国家对成功的项目征税，只有在项目失败的情况下才支付。金融市场和评级机构看好的低碳资产的出现将增强基础设施投资相对于房地产投资的吸引力，并通过将储蓄分配给生产部门来促进宏观经济乘数效应。南方国家将受益于北方国家提供的 AAA 担保，并以合理的利率动员私人储蓄来资助低碳基础设施。这可能会释放占世界经济 40% 的负债过重国家的增长潜力 (12)。然而，这一机制的有效和快速部署取决于其政治可信度。从这个角度来看，必须克服两个主要困难，这两个困难可能再次引起误解，因为这两个困难的重要性并不取决于我们从富国还是穷国的角度来看待它们。

第一个困难是，担保机制完全适用于提供可销售商品的缓解项目，但只部分适用于提供大量非可销售服务的适应项目。它可以通过调动私人储蓄来显著但间接地为适应资金做出贡献，从而释放开发银行的公共资金来资助适应和基本需求项目。然而，全面覆盖适应投资需求和补偿损失和损害的转移需要直接的南北公共转移，这些转移可能来自各种来源，例如，正如 G. Zucman 和 E. Duflo (13) 所建议的对亿万富翁征收更高的税。为了形成我们所需要的信任圈；最好不要把解决方案变成适应和损失的解决方案，损害问题是建立减灾担保机制的先决条件。

第二个困难始于需要一个多边担保基金来支持这种机制，以确保其可信度。它需要采用项目评估的共同规则，包括使用一吨避免的碳排放的社会价值作为参考（14）。B. Deese 在《外交事务》（15）中提出了类似于我们在本文中开发的跨境投资公共担保机制。但他从单方面的角度设想了这些机制，以加强美国的领导地位。鉴于南北在气候事务上的累积不信任以及经合组织和金砖国家之间更普遍的竞争背景，似乎需要一个多边基金或至少是商定的针对不同区域或国家基金的规则，以尽量减少政治交易并防止绿色殖民主义的怀疑。此外，它将有助于纠正优先考虑大型项目而不是小型干预措施的倾向，这些干预措施更有利于当地发展，但受到交易成本、行政壁垒和阻碍项目领导的多重柜台的影响。

结论

二战后，发展援助的宗旨是“授人以渔”，而不是“授人以鱼”。但南方已经改变了。今天，南方学会了捕鱼，并要求克服获取捕鱼工具的障碍，参与其制造和发明更有效的工具。

即使时代不利于多边主义，当前的发展融资机制也迫切需要改变。我们面临两种选择：要么听天由命，让气候问题被地缘政治所绑架；要么努力寻找能够解开环境与发展的悖论并恢复合作互利意识的方案。这就是 1972 年成立联合国环境规划署的初衷：两个对立体系和平共处的工作场所。也许现在是时候再次平衡世界紧张局势的根​​源了。

* 合著者：Jean-Charles Hourcade，法国国家科学研究中心（CNRS）名誉研究主任、法国社会科学高等研究院（E.H.E.S.S）名誉研究主任。

(1) In this text, “South” stands for G77+China, while “North” includes the developed countries, listed in the Annex I of the United Nations Climate Change Conference (UNFCCC).

(2) 28 th annual Conference of the Parties of the UNFCCC (gathering representatives from 195 countries + Europe).

(3) For the economic and political background of this failure, see: Hourcade J.C. & F Ghersi, “The economics of a lost deal: Kyoto-The Hague-Marrakesh”, The Energy Journal 23 (3), 1-26

(4) In 1988, the United Nations Environment Program (UNEP) and the World Meteorological Office (WMO) created the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) gathering senior scientists to supply scientific support to a plenary composed of representatives of the 196 parties of the UNFCCC.

(5) Technical progress can certainly cut drastically the costs of these options but unlikely at the pace demanded by low-income populations, especially once all sources of systemic inertia to their deployment have been factored in.

(6) See chapter 2 of the GCF report on scaling-up climate finance: https://www.greenclimate.fund/scaling-up-climate-finance

(7) International rating agencies give grades to countries to measure the risk of non-payment of debts; the best grade is AAA while a bankruptcy situation corresponds to grade D.

(8) This principle implies assessing an asset value by its instantaneous market price and not by its acquisition price; it pushes buying assets (real estate, companies in difficulties) to resell them at a profit instead of investing in production equipment.

(9) Basel III is an internationally agreed set of measures developed by the Basel Committee on Banking Supervision in response to the financial crisis of 2007-09; the measures aim to strengthen the regulation, supervision and risk management of banks.

(10) Summers, L. H. (2016). “The Age of Secular Stagnation: What It Is and What to Do About It” (D3286, trans.). Foreign Affairs, 95, 2. https://doi.org/https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2016-02-15/age-secular-stagnation

(11) IMF. 2014. Is it Time for an Infrastructure Push? The Macroeconomic Effects of Public Investment, World Economic Outlook, October 2014: Legacies, Clouds, Uncertainties. Washington DC: International Monetary Fund, doi:10.5089/9781498331555.081

(12) On these mechanisms and the orders of magnitude at play, see J.C. Hourcade, D. Dasgupta, F. Ghersi “Accelerating the speed and scale of climate finance in the post-pandemic context”, Climate Policy 21 (10), 1383-1397 and Dasgputa D, Hourcade J.C. and Nafo S. “A climate finance initiative to achieve the Paris agreement and strengthten sustainable development”, report for the French government, https://hal.science/hal- 02121231

(13) https://www.ft.com/content/2fa5787c-7139-405d-aecc-b07a493cb304

(14) Hourcade, J.C., Shukla, P.R., La Rovere, E.L., Dahr, S., Espagne, E., Finon, D., Pereira, A., Pottier, A., 2017. “How to Use the Social Value of Mitigation Actions – SVMAs to Reduce the Carbon Pricing and Climate Finance Gap: Numerical Illustrations”. Working Paper CIRED n_2017-61 Paris, March 2017

(15) https://www.foreignaffairs.com/united-states/case-clean-energy-marshall-plan-deese