World Bank, come “una marionetta appesa a un filo”

I governi della maggior parte dei Paesi in via di sviluppo sono diventati critici nei confronti del sistema economico internazionale. Circa 70 Stati – più di un terzo dei membri delle Nazioni Unite – sono in crisi per il debito, molti di loro pagano solo interessi sul debito estero che superano i costi per la sanità e l’istruzione, e alcuni sono vicini al default. La maggior parte dei Paesi in via di sviluppo vuole apportare cambiamenti significativi alle politiche di prestito della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale. Ma ciò richiede che abbiano una maggiore influenza sulla governance di queste organizzazioni multilaterali.

La Banca Mondiale è una cooperativa di Stati, gestita dai rappresentanti di quegli stessi Stati. Dalla creazione della Banca, a metà degli anni ‘40, gli Stati Uniti sono stati dominanti al suo interno, riflettendo il suo status egemonico nel più ampio sistema intergovernativo. È l’unico Stato con voti sufficienti per porre il veto sulle decisioni più importanti, e ha un gentlemen’s agreement con gli europei per sostenere chiunque nominino come  direttore generale del FMI, in cambio del sostegno europeo a qualunque presidente della banca venga nominato dal governo degli Stati Uniti; pertanto, il presidente è sempre stato un cittadino americano (sempre un uomo). La sua promessa di rispondere alle preferenze del Tesoro e dello Stato è un fattore chiave nella sua candidatura. Il vantaggio per gli Stati Uniti è che il Segretario del Tesoro o il Segretario di Stato, tornando a casa la sera, possono chiamare liberamente il presidente e parlare degli eventi in corso in diverse parti del mondo.

Fin dall’inizio, gli europei hanno esercitato collettivamente la seconda maggiore influenza sulla gestione della banca, in linea con il loro precedente ruolo di padroni coloniali della maggior parte dei Paesi in via di sviluppo. Il Giappone è ora il secondo azionista dopo gli Stati Uniti e un forte sostenitore delle preferenze americane.

Dopo la crisi finanziaria globale del 2008-2009 (più precisamente chiamata crisi finanziaria del Nord Atlantico), che screditò la presunta superiorità del modello del Nord Atlantico come guida per i Paesi in via di sviluppo, questi iniziarono a cercare una maggiore influenza sul processo decisionale della banca. La loro argomentazione principale era che il loro “peso” nell’economia mondiale, misurato dalla loro quota del PIL globale, è aumentato significativamente nel corso dei decenni, mentre il peso dei Paesi sviluppati è diminuito significativamente, il che dovrebbe riflettersi nella distribuzione delle azioni e dei voti. Secondo loro, la banca – l’unica banca globale per lo sviluppo – è ancora troppo dominata, in primo luogo, dagli americani, e in secondo luogo, dagli europei. E conserva troppo l’immagine del sistema interstatale del dopoguerra, quando l’ideologia coloniale, secondo cui la disuguaglianza tra colonizzatori e colonizzati era interesse di questi ultimi, e quindi giusto, rimase saldamente radicata in gran parte dell’Occidente.

A prima vista, è sconcertante che gli Stati attribuiscano così tanta importanza alla loro quota di voti come indicatore della loro influenza nella Banca e della loro posizione nel sistema interstatale. Il voto non avviene quasi mai a nessun livello della struttura di governance. Né il Consiglio dei governatori, composto da un rappresentante politico di ciascuno Stato partecipante, né il Consiglio di amministrazione (di seguito denominato Consiglio), composto da direttori esecutivi (DE), funzionari pubblici dei governi dei Paesi partecipanti, che sono attualmente 25, di cui sette rappresentano esclusivamente il proprio Paese (USA, Giappone, Cina, Germania, Regno Unito, Francia, Arabia Saudita), mentre i restanti rappresentano diversi Paesi riuniti in distretti.

Il consiglio è il “vano motore” della gestione bancaria. I DE hanno sede a Washington e si riuniscono più volte alla settimana in riunioni plenarie e in sottocommissioni, in riunioni formali e informali. Durante le discussioni, i DE sono ben consapevoli dei voti relativi di ciascuno, così come lo è il presidente del consiglio, che è responsabile del raggiungimento del consenso o della mancanza di consenso senza diritto di voto. Le sue conclusioni sono influenzate dalla distribuzione dei voti , così come dal suo debito nei confronti del Tesoro americano e di altri che hanno contribuito alla sua nomina alla presidenza (il presidente è anche il presidente del consiglio).

Nel corso di lunghi negoziati dal 2008 al 2010, il Consiglio ha deciso di trasferire 4,59 punti percentuali di voti dai Paesi ad alto reddito ai Paesi a medio e basso reddito. Ha accettato di creare un terzo seggio nel Consiglio per l’Africa sub-sahariana, portando il numero dei seggi nel Consiglio a 25. L’obiettivo era quello di garantire una maggiore rappresentanza dei Paesi africani rispetto alla situazione attuale, dove i due DE africani rappresentavano ciascuno circa 22-23 Stati, che è molto più di qualsiasi altro ID. Il Consiglio ha inoltre deciso di condurre revisioni periodiche quinquennali dell’azionariato con l’obiettivo ufficiale di allineare l’allocazione al “peso” dei Paesi, misurato dal PIL.

Quando la revisione dell’allocazione azionaria fu programmata per il 2015, le partecipazioni concordate nel 2010 non erano ancora state completamente applicate, principalmente perché il Tesoro americano non era stato in grado di ottenere il consenso del Congresso per ratificare l’aumento delle partecipazioni statunitensi concordato dal Ministero del Tesoro degli Stati Uniti nel 2010. Quando il Tesoro mandava i suoi uomini al Congresso a bussare alle porte e chiedere l’approvazione ai singoli membri del Congresso, la risposta tipica era: “I miei elettori non conoscono la Banca Mondiale né si preoccupano di essa. Se vuoi il mio voto, devi darmi X, Y e Z per il mio distretto”. Il Tesoro calcolò il costo per ottenere l’autorizzazione e concluse che era troppo alto.

Un’indagine sulle quote presentata per lo Spring Meeting del 2015 ha rilevato che la quota del reddito nazionale lordo (RNL) dei Paesi in via di sviluppo è aumentata da circa il 14% all’inizio degli anni ‘90 a quasi il 32% nel 2013 ai tassi di cambio nominali e al 58% al tasso di parità del potere d’acquisto. Ma la loro quota di capitale e di voti nella Banca era molto più piccola, ben al di sotto del 50%.

Il consiglio di amministrazione e i governatori hanno concordato con le proposte contenute nel sondaggio degli azionisti del 2015, compreso il fatto che il principio guida della riorganizzazione dovrebbe essere quello di raggiungere un “giusto equilibrio tra i diritti di voto”. Hanno inoltre convenuto di adottare una cosiddetta “formula dinamica” per valutare il grado di disallineamento tra i Paesi. La formula rappresenta l’80% della quota di un Paese nel PIL globale (ponderata al 60% del tasso di cambio nominale, 40% a parità di potere d’acquisto) e il 20% dei contributi dei Paesi all’IDA, il fondo di prestito agevolato della Banca per i Paesi a basso reddito (media contributo per le ultime tre ricostituzioni IDA, ponderato dell’80%, contributi storici, ponderato del 20%).

L’altro risultato principale della revisione azionaria del 2015, completata solo tre anni dopo, nel 2018, è stata la ridistribuzione di una piccola quota di azioni dai Paesi sviluppati a quelli in via di sviluppo. I lunghi negoziati hanno portato i Paesi in via di sviluppo a detenere, entro il 2018, solo lo 0,21% in più di azioni rispetto a quanto concordato alla fine della riforma dell’azionariato nel 2010. Ciò è ben lungi dall’obiettivo dichiarato di portare gradualmente la partecipazione della Banca in linea con la formula dinamica recentemente concordata (a meno che lo 0,2% per decennio non sia considerato “graduale”).

Negoziare anche questa piccola ridistribuzione ha lasciato esausti il personale della Banca e il Consiglio, che non avevano alcun desiderio di procedere con la prossima revisione quinquennale dell’azionariato, prevista per il 2020. Poi, all’inizio del 2020, è iniziata la pandemia covid. Non sorprende che la revisione della quota di capitale autorizzato nel 2020 non abbia comportato alcuna modifica.

In breve, a partire dal 2024, sono stati apportati pochissimi aggiustamenti dal 2008-2010, nonostante centinaia di ore di negoziati del Consiglio e centinaia di ore di personale al servizio di tali negoziati. Gli Stati Uniti sono in qualche modo sottorappresentati rispetto alla loro quota del PIL mondiale (60% a tassi di mercato, 40% a parità di potere d’acquisto), molti Paesi europei (incluso il Regno Unito) sono sovrarappresentati, il Giappone è sovrarappresentato, l’India è sottorappresentata e la Cina è gravemente sottorappresentata.

Perché così poco cambiamento? Le nostre indagini sulla Banca suggeriscono diverse ragioni. In primo luogo, la Banca rimane principalmente una banca americana. Gli Stati Uniti apportano la maggiore quota di capitale; hanno la maggiore quota di potere di voto, tanto da essere l’unico membro con diritto di veto; nominano il Presidente, sempre cittadino americano, che è anche Presidente del Consiglio (quindi responsabile di determinare il consenso del Consiglio o la sua mancanza); e la maggioranza degli economisti hanno dottorati presso università nordamericane.

I difensori del ruolo americano si basano sull’affermazione ideologica che la democrazia, la libertà e la prosperità in tutto il mondo dipendono dalla leadership americana, che deve includere la Banca come uno dei suoi strumenti. Usare la Banca per raggiungere gli obiettivi americani conferisce legittimità al “multilateralismo” degli obiettivi bilaterali degli Stati Uniti.

Un dirigente di un importante Paese dell’America Latina sottolinea ripetutamente nei dibattiti del consiglio che “la Banca è ancora percepita come un’istituzione americana. Deve diventare più multilaterale”. Questo direttore riferisce che i direttori esecutivi delle società africane spesso lo ringraziano per tali dichiarazioni, concordando con lui, ma esitano a dirlo nella sala del consiglio perché i loro Paesi dipendono dalla buona volontà della Banca.

In secondo luogo, gli Stati europei collettivamente hanno una quota di voto maggiore rispetto agli Stati Uniti e, come ha affermato una delle nostre fonti, “sono gli europei (più degli americani) che stanno lottando per impedire qualsiasi riorganizzazione”. Alcuni piccoli Paesi europei, come Lussemburgo e Irlanda, hanno una quota decisamente superiore a quella prevista dalla formula, ma i grandi Paesi europei come Francia, Germania, Italia non si lamentano perché sanno che i Paesi dell’UE votano all’unanimità e trattano la forte sovrarappresentazione dei piccoli Paesi europei semplicemente come un’addizione al proprio potere.

In terzo luogo, il Giappone, sostenuto dagli Stati Uniti, intende rimanere il numero due, davanti alla Cina, che è attualmente al terzo posto.

In quarto luogo, negli ultimi dieci anni, il management della Banca ha tentato di “rendere felice la Cina” fornendo posizioni di alto livello ai cittadini cinesi e fornendo alle aziende cinesi un ampio accesso alla conoscenza e all’assistenza tecnica attraverso i progetti della Banca. Le aziende cinesi ricevono anche un’ampia quota dei contratti di appalto della Banca, e le nostre fonti non sono d’accordo sulla misura in cui questa quota maggiore sia semplicemente dovuta a vantaggi competitivi (come pannelli solari migliori e più economici) o sia in gran parte guidata dall’intenzione di “rendere la Cina felice” al di là delle considerazioni economiche. D’altra parte, alcune fonti hanno affermato che i dipendenti della Banca in qualche modo coinvolti negli appalti potrebbero aspettarsi ripetute domande ostili da parte dei funzionari statunitensi in relazione agli acquisti in Cina, chiedendo un’indagine sul lavoro forzato nella produzione dei beni acquistati (ad esempio, pannelli solari) o altri motivi per escludere i prodotti cinesi.

In quinto luogo, i rappresentanti dei Paesi occidentali amano giustificare l’ampia quota e i voti in mano occidentale dicendo (come ha esclamato l’amministratore delegato di un Paese ad alto reddito): “Una banca è prima di tutto una banca. Da quando i clienti controllano la banca?”. Ma la tesi secondo cui ai mutuatari non occidentali non dovrebbe essere consentito di gestire un istituto di credito non ha più senso. La Cina e molti altri Paesi a reddito medio sono ora in grado di fornire enormi quantità di denaro sia alla Banca che al Fondo. Di gran lunga il maggiore creditore bilaterale ufficiale nei confronti dei Paesi in via di sviluppo è la Cina, seguita da Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti e diversi altri Paesi a medio reddito.

Sesto, lo Statuto dell’Accordo contiene una clausola sottile chiamata “diritti di prelazione”. Dice che qualsiasi Paese che rischia di perdere il potere di voto relativo può semplicemente rinunciare, insistendo affinché la sua quota della partecipazione totale venga mantenuta (e poi dovrà pagare per sottoscrivere ulteriori azioni). Non sorprende che la ridistribuzione dei voti all’interno della Banca si sia rivelata un compito più che difficile.

Conclusione. Il sofisticato processo di negoziazione che abbiamo descritto per il periodo 2008-2010, 2015-2018 e 2020, e che ora sta riprendendo in vista della revisione azionaria del 2025, è in gran parte una messinscena. Pochi partecipanti si aspettano che la revisione del 2025 consegua una significativa rifocalizzazione sui Paesi in via di sviluppo. Quindi il processo di revisione del 2030 finirà e i negoziati inizieranno più o meno dallo stesso punto, e così via in cerchio. La cosa principale è che sia chiaro che ti stai muovendo, anche senza movimenti speciali. Come disse Giordano Bruno nella sua lotta contro la Chiesa cattolica prima che l’Inquisizione romana lo bruciasse sul rogo nel 1600, è ingenuo credere che il Potere corregga il Potere.

Non dovrebbe sorprendere che i rappresentanti dei Paesi ad alto reddito tendano a enfatizzare i progressi in altri due tipi di riforma delle quote dei diritti, vale a dire una rappresentanza effettiva (ad esempio, un terzo presidente del Consiglio per l’Africa sub-sahariana) e la più nebulosa “reattività alle preferenze del cliente”. I loro governi e amministratori delegati sostanzialmente dicono: “Non possiamo ovviamente permettere ai grandi Paesi a medio reddito (come la Cina) di avere un’influenza sul Consiglio di amministrazione in proporzione al loro peso economico nell’economia mondiale, perché altrimenti perderemo il controllo della Banca. Ma i nostri sforzi per ascoltare e adattare le operazioni della Banca alle esigenze dei Paesi in via di sviluppo rappresentano anche una forma di riforma del voto. E faremo tutto il possibile per aiutare il personale dei vostri uffici DE a migliorare il proprio livello professionale e la capacità di esprimere esigenze e opinioni nelle riunioni del Consiglio”.

I rappresentanti dei Paesi in via di sviluppo considerano questa posizione condiscendente, dato che i Paesi sviluppati sono determinati a non consentire più di un piccolo aumento nell’azionariato e nella quota di voti.

L’unica cosa che potrebbe portare ad un aumento significativo dell’influenza dei Paesi in via di sviluppo nella Banca è una seria concorrenza. Soprattutto da parte delle banche di sviluppo sostenute dallo Stato e controllate da uno o più Paesi in via di sviluppo, come la Asian Infrastructure Investment Bank, in gran parte controllata dalla Cina, e la Nuova Banca di Sviluppo, controllata dalla coalizione BRICS, entrambe lanciate nel 2015-2016. Ma non rappresentano ancora una minaccia competitiva per la Banca Mondiale.

Il nostro titolo presenta una caricatura della gestione bancaria, un “burattino appeso a un filo” con un punto interrogativo. Molti critici della Banca, soprattutto americani (soprattutto nel governo, nel Congresso e nelle organizzazioni non governative), la descrivono con un’altra caricatura: “un impero fuori dal nostro controllo”. Riteniamo che sia più realistico un “burattino appeso a un filo” controllato principalmente da Stati Uniti e governi europei. Ma l’autorità non solo della Banca e del Fondo, ma anche del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, dipende ora dalla creazione di un meccanismo per limitare il quasi monopolio delle grandi potenze di ieri attraverso una maggiore rappresentanza delle grandi potenze emergenti di oggi.

*Coautore Jacob Vestergaard, professore all’Università di Roskilde