Всемирный банк как «марионетка на ниточке»

Правительства большинства развивающихся стран стали критически относиться к международной экономической системе. Около 70 государств – более трети членов ООН – находятся в состоянии долгового кризиса, многие из них выплачивают только проценты по внешнему долгу, которые превосходят их затраты на здравоохранение и образование, а некоторые близки к дефолту. Большинство развивающихся стран хотят внести существенные изменения в кредитную политику Всемирного банка и МВФ. Но для этого необходимо, чтобы они имели большее влияние на управление этими многосторонними организациями.

Всемирный банк – это кооператив государств, управляемый представителями этих государств. С момента создания Банка в середине 1940-х годов Соединенные Штаты были доминирующим государством в нем, что отражало их статус гегемона в более широкой межгосударственной системе. Это единственное государство, обладающее достаточным количеством голосов, чтобы накладывать вето на основные решения, и у него есть джентльменское соглашение с европейцами о поддержке директора-распорядителя МФВ, которого они назначат, в обмен на поддержку европейцами президента банка, которого назначит правительство США; поэтому президентом всегда был американский гражданин (всегда мужчина). Его обещанная отзывчивость к предпочтениям казначейства и государства является ключевым фактором для выдвижения его кандидатуры. Преимущества для США заключаются в том, что министр финансов или госсекретарь, когда их вечером везут домой, могут свободно позвонить президенту и поболтать о событиях в разных частях света.

С самого начала европейцы в совокупности оказывали второе по величине влияние на управление Банком, что соответствует их прежней роли колониальных хозяев большинства развивающихся стран. Сейчас Япония является акционером номер два после Соединенных Штатов и надежным сторонником американских предпочтений.

После глобального финансового кризиса 2008-2009 годов (более точно названный Североатлантическим финансовым кризисом), который дискредитировал предполагаемое превосходство североатлантической модели в качестве ориентира для развивающихся стран, они стали добиваться большего влияния на процесс принятия решений Банком. Их главный аргумент заключался в том, что их «вес» в мировой экономике, измеряемый долей в мировом ВВП, за несколько десятилетий существенно вырос, а вес развитых стран существенно снизился, что должно найти отражение в распределении долей и голосов. По их мнению, в Банке – единственном глобальном банке развития – до сих пор чересчур доминируют, во-первых, американцы, а во-вторых, европейцы, чересчур сохраняется образ послевоенной межгосударственной системы, когда колониальная идеология, согласно которой неравенство между колонизаторами и колонизируемыми отвечало интересам последних, а значит, было справедливым, оставалась прочно укоренившейся на большей части Запада.

На первый взгляд, вызывает недоумение тот факт, что государства придают такое большое значение своей доле голосов как показателю своего влияния в Банке и своего положения в межгосударственной системе. Голосование почти никогда не проводится ни на одном уровне структуры управления. Ни в Совете управляющих, состоящем из политического представителя каждого государства-участника, ни в Совете директоров (далее – Совете), состоящем из исполнительных директоров (ИД), государственных служащих правительств стран-участниц, которых в настоящее время 25, семь из которых представляют только свою страну (США, Япония, Китай, Германия, Великобритания, Франция, Саудовская Аравия), а остальные представляют несколько стран, объединенных в округа.

Совет – это «моторный отсек» управления банком. ИД находятся в Вашингтоне и встречаются несколько раз в неделю на полных заседаниях и в подкомитетах, на официальных и неофициальных встречах. В ходе обсуждений ИД хорошо знают относительное количество голосов каждого, как и председатель Совета, который отвечает за достижение консенсуса или его отсутствие, не имея права голоса. Его выводы формируются распределением голосов на заднем плане, а также его задолженностью перед казначейством США и другими лицами, которые способствовали его выдвижению на пост президента (президент одновременно является председателем Совета).

В ходе длительных переговоров, проходивших с 2008 по 2010 год, Совет согласился передать 4,59 процентных пункта голосов от стран с высоким уровнем дохода к странам со средним и низким уровнем дохода. Он согласился создать третье кресло в Совете для стран Африки к югу от Сахары, доведя число мест в Совете до 25. Цель заключалась в том, чтобы обеспечить более широкое представительство африканских стран по сравнению с существующей ситуацией, когда два африканских ИД представляли примерно по 22-23 государства, что намного больше, чем у любого другого ИД. Совет также принял решение о проведении регулярных пятилетних обзоров долевого участия с официальной целью приведения распределения в соответствие с «весом» стран, измеряемым ВВП.

К моменту пересмотра распределения долей, запланированного на 2015 год, доли участия в капитале, согласованные в 2010 году, все еще не были полностью затронуты, главным образом потому, что Казначейство США не смогло добиться от Конгресса согласия на ратификацию увеличения долей в капитале США, согласованного Казначейством США еще в 2010 году. Когда Казначейство направляло своих людей в Конгресс, чтобы те стучались в двери и просили одобрения у отдельных членов Конгресса, типичным ответом было: «Мои избиратели не знают и не интересуются Всемирным банком. Если вы хотите получить мой голос, вы должны дать мне X, Y и Z для моего округа». Казначейство подсчитало стоимость получения разрешения и пришло к выводу, что она слишком высока.

В обзоре долевого участия, представленном к весенней встрече 2015 года, отмечается, что доля развивающихся стран в валовом национальном доходе (ВНД) увеличилась с примерно 14% в начале 1990-х годов до почти 32% в 2013 году по номинальному обменному курсу и 58% по курсу паритета покупательной способности. Но их доля в капитале и голосах в Банке была гораздо меньше – значительно ниже 50%.

Совет и управляющие согласились с предложениями, содержащимися в обзоре акционеров 2015 года, в том числе с тем, что руководящим принципом реорганизации должно быть достижение «справедливого баланса голосов». Кроме того, они договорились принять так называемую «динамическую формулу» для оценки степени рассогласования между странами. В формуле 80% приходится на долю страны в мировом ВВП (взвешенную по номинальному обменному курсу 60%, по паритету покупательной способности 40%) и 20% – на взносы стран в МАР, фонд льготного кредитования Банка для стран с низким уровнем дохода (средний взнос за последние три пополнения МАР, взвешенный на 80%, взносы за прошлые периоды, взвешенные на 20%).

Другим главным итогом обзора долевого участия 2015 года, который был завершен лишь три года спустя, в 2018 году, стало перераспределение незначительной доли акций от развитых стран к развивающимся. Длительные переговоры привели к тому, что к 2018 году развивающиеся страны как блок имели всего на 0,21 % больше акций, чем было согласовано в конце реформы владения акциями в 2010 году. Это далеко не соответствует заявленной цели постепенного приведения доли акций Банка в соответствие с недавно согласованной динамической формулой (если только 0,2% в десятилетие не считать «постепенным»).

Переговоры даже о таком небольшом перераспределении измотали сотрудников Банка и Совет, и у них не было ни малейшего желания приступать к следующему пятилетнему пересмотру пакета акций, запланированному на 2020 год. Затем, в начале 2020 года, началась пандемия ковида. Неудивительно, что пересмотр доли в уставном капитале в 2020 году не привел к каким-либо изменениям.

Короче говоря, по состоянию на 2024 год с 2008-2010 годов было проведено очень мало корректировок, несмотря на потраченные сотни часов переговоров в Совете и сотни часов рабочего времени персонала, обслуживающего эти переговоры. США несколько недопредставлены по сравнению с долей мирового ВВП (60% по рыночному курсу, 40% по паритету покупательной способности), многие европейские страны (включая Великобританию) перепредставлены, Япония перепредставлена, Индия недопредставлена, а Китай сильно недопредставлен.

Почему так мало изменений? Наши интервью в Банке позволяют предположить несколько причин. Во-первых, Банк остается в основном американским банком. США вносят наибольшую долю капитала, имеют наибольшую долю голосов, достаточную , чтобы стать единственным членом, имеющим право вето, назначают президента, всегда американского гражданина, который также является председателем Совета (следовательно, ответственным за определение содержания консенсуса совета или его отсутствия), а большинство экономистов имеют докторскую степень, полученную в североамериканских университетах. Защитники американской роли обосновывают ее идеологическим утверждением, что демократия, свобода и процветание во всем мире зависят от американского лидерства, которое должно включать в себя Банк в качестве одного из своих инструментов. Использование Банка для достижения американских целей придает легитимность «многосторонности» двусторонним целям США.

Исполнительный директор из одной известной латиноамериканской страны постоянно подчеркивает в ходе соответствующих обсуждений в Совете, что «Банк все еще воспринимается как американский институт. Он должен стать более многосторонним». Этот директор сообщает, что исполнительные директора африканских компаний часто благодарят его за подобные высказывания, соглашаясь с ним, но не решаясь сказать об этом на Совете директоров, поскольку их страны зависят от доброй воли Банка.

Во-вторых, европейские государства в совокупности обладают большей долей голосов, чем США, и, как сказал один из наших источников, «именно европейцы [больше, чем американцы] борются за то, чтобы предотвратить любую реорганизацию». Некоторые небольшие европейские страны, такие как Люксембург и Ирландия, имеют долю, значительно превышающую предусмотренную формулой, но крупные европейские страны, такие как Франция, Германия, Италия, не жалуются, потому что знают, что страны ЕС голосуют единогласно и относятся к грубому перепредставлению небольших европейских стран просто как к добавлению к их собственному голосу.

В-третьих, Япония, поддерживаемая США, намерена добиться того, чтобы остаться номером два, опередив Китай, который сейчас находится на третьем месте.

В-четвертых, в течение последнего десятилетия руководство Банка пыталось «сделать Китай счастливым», предоставляя китайским гражданам высокие должности и обеспечивая китайским компаниям широкий доступ к знаниям и технической помощи в рамках проектов Банка. Китайские компании также получают большую долю контрактов на закупки в Банке, и наши источники разошлись во мнениях относительно того, в какой степени эта большая доля обусловлена просто конкурентными преимуществами (например, более качественными и дешевыми солнечными батареями) или в значительной степени обусловлена соображениями по поводу «сделать Китай счастливым», выходящими за рамки экономических соображений. С другой стороны, некоторые источники рассказывали, что сотрудники Банка, так или иначе связанные с закупками, могли ожидать неоднократных враждебных вопросов со стороны американских чиновников в связи с закупками в Китае, требующих расследования принудительного труда при производстве закупаемых товаров (например, солнечных батарей) или других оснований для исключения китайской продукции.

В-пятых, представители западных стран любят оправдывать большую долю акций и голосов, находящихся в руках западных стран, словами (как воскликнул ИД одной из стран с высоким уровнем дохода): «Банк – это прежде всего банк. С каких пор клиенты контролируют банк?» Но аргумент о том, что незападные заемщики не должны быть допущены к управлению кредитной организацией, теперь бессмысленный. Китай и многие другие страны со средним уровнем дохода теперь способны предоставлять огромные суммы денег как Банку, так и Фонду. На сегодняшний день крупнейшим официальным двусторонним кредитором развивающихся стран является Китай, за ним следуют Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты и некоторые другие страны со средним уровнем дохода.

В-шестых, в Статьях соглашения есть малозаметный пункт под названием «преимущественные права». В нем говорится, что любая страна, которая может потерять относительное количество голосов, может просто отказаться, настаивая на том, чтобы ее долю в общем пакете акций сохранили (и тогда она должна будет заплатить за подписку на дополнительные акции). Неудивительно, что перераспределение голосов внутри Банка оказалось более чем сложной задачей.

Заключение. Изощренный процесс переговоров, который мы описали в отношении 2008-2010, 2015-2018 и 2020 годов и который возобновляется сейчас в преддверии пересмотра доли в уставном капитале в 2025 году, в значительной степени является постановкой. Мало кто из участников ожидает, что в ходе обзора 2025 года будет достигнута значительная переориентация на развивающиеся страны. Тогда процесс обзора 2030 года сойдет на нет, и переговоры начнутся примерно с того же места, и так по кругу. Главное, чтобы было видно, что вы двигаетесь, даже без особых движений. Как сказал Джордано Бруно в своей борьбе с католической церковью, прежде чем римская инквизиция сожгла его на костре в 1600 году, наивно полагать, что власть исправит власть.

Не стоит удивляться, что представители стран с высоким уровнем дохода склонны подчеркивать прогресс в двух других видах реформы системы голосования, а именно в эффективном представительстве (например, третий председатель Совета для стран Африки к югу от Сахары) и более туманном «реагировании на предпочтения клиентов». Их правительства и исполнительные директора фактически говорят: «Мы, очевидно, не можем позволить крупным странам со средним уровнем дохода (таким как Китай) иметь влияние на Совет директоров пропорционально их экономическому весу в мировой экономике, потому что тогда мы потеряем контроль над Банком. Но наши усилия по выслушиванию и адаптации операций Банка к потребностям развивающихся стран также представляют собой форму реформирования системы голосования. И мы сделаем все возможное, чтобы помочь сотрудникам ваших офисов ИД повысить свой профессиональный уровень и умение излагать потребности и мнения на заседаниях Совет».

Представители развивающихся стран считают такую позицию покровительственной, учитывая, что развитые страны решительно настроены не допустить более чем незначительного увеличения доли акций и голосов развивающихся стран.

Единственное, что может привести к существенному увеличению влияния развивающихся стран в Банке, – это серьезная конкуренция, особенно со стороны поддерживаемых государством банков развития, контролируемых одной или несколькими развивающимися странами, таких как Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, в значительной степени контролируемый Китаем, и Новый банк развития, контролируемый коалицией БРИКС, оба из которых были запущены в 2015-2016 годах, но до сих пор не представляли конкурентной угрозы для Всемирного банка.

В нашем заглавии представлен карикатурный образ управления банком, «марионетка на ниточке», со знаком вопроса. Многие критики Банка, особенно американцы (особенно в правительстве, Конгрессе и неправительственных организациях), описывают его другим карикатурным образом – «империя, вышедшая из-под нашего контроля». Мы утверждаем, что она ближе к «марионетке на ниточке», контролируемой в основном США и европейцами. Но авторитет не только Банка и Фонда, но и Совета Безопасности ООН сейчас зависит от создания механизма, позволяющего ограничить почти монополию вчерашних великих держав за счет большего представительства сегодняшних развивающихся великих держав.

* Соавтор Джейкоб Вестергаард, профессор Университета Роскильде