Север, Юг и парадокс срочности проблемы климата*

Переговоры по проблеме изменения климата, которая слишком долго оставалась в стороне от программы развития, иллюстрируют риски сокращения многостороннего подхода и устаревших международных финансовых механизмов.

Несмотря на доказательства того, что стабилизация в вопросе глобального изменения климата не может быть достигнута без совместного участия стран Юга (1) и развитых стран, итог глобальной конференции РКИК 28 (2) наглядно показал, что 30 лет переговоров не привели к значимому прогрессу в оказании помощи странам Юга в переходе на низкоуглеродные пути развития. В нем, в частности, делается вывод о «приоритете наращивания потенциала Юга с помощью международной экономической системы, благоприятствующей устойчивому развитию», отказе от «мер, представляющих собой необоснованную дискриминацию или скрытое ограничение международной торговли», а также о необходимости «эволюции фундаментальных механизмов экономики, осуществляемой бесконфликтным и некарательным способом». Эти слова отражают серьезные сомнения в состоянии многостороннего сотрудничества по вопросам климата в условиях геополитической напряженности и недопонимания, накопившихся за три десятилетия.

К отправной точке

Проблема климата была вынесена на международную повестку на встрече «Большой семерки» в 1988 году, где президент Буш и г-жа Тэтчер предложили создать Климатическую конвенцию всего через три года после появления первых прогнозов глобального потепления, сделанных с помощью трехмерных климатических моделей. Такая быстрая реакция, конечно, произошла на фоне предупреждений о глобальных экологических изменениях, но ее нельзя объяснить в отрыве от опасений по поводу усиления зависимости от ОПЕК после падения цен на нефть в 1986 году. Скоординированная климатическая политика, направленная на ограничение выбросов CO₂ и стимулирование трансформации энергетических систем, позволит не ставить энергетическую безопасность в зависимость от рискованного дипломатического и военного контроля над Ближним Востоком.

Поэтому отправная точка была ориентирована на Запад и на климат. Но страны Юга, приглашенные на Саммит по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году, потребовали, чтобы Климатическая конвенция была ориентирована на перспективы устойчивого развития, изложенные в докладе Брундтланд (1986), и чтобы борьба с бедностью считалась ее «первым и главным приоритетом» наряду с принципом «общей, но дифференцированной ответственности».

Подход с ориентацией на климат и его быстрое устаревание

Страны Севера посчитали, что они выполнили свои обязательства, установив цели по сокращению выбросов до 1990 года и не требуя от Юга того же. Они начали обсуждать углеродные налоги, но на РКИК 1 в Берлине (1995) Г. Коль, обеспокоенный их негативным влиянием на немецкую углеродоемкую промышленность, добился изменения повестки дискуссии. Воспользовавшись промышленным коллапсом Восточной Германии, он объявил о намерении сократить выбросы в Германии на 25% в 2010 году по сравнению с 1990 годом. В сочетании с необходимостью создания механизмов гибкости это привело к парадигме ограничения и торговли квотами на выбросы (cap-and-trade), принятой в 1997 году в рамках Киотского протокола.

Эта парадигма, вместо того чтобы уделять должное внимание связям между климатом и развитием, сводит климатическую справедливость к распределению бюджета на выбросы. В качестве превентивного ответа Сенат США в резолюции Берда-Хагеля (1997) единогласно заявил, что не ратифицирует ни один протокол, который не будет включать существенные усилия по сокращению выбросов со стороны стран Юга. Вежливая тишина сопровождала принятие бразильского предложения о создании Фонда соответствия, финансируемого за счет штрафов за превышение выбросов стран над их обязательствами. Переговоры едва не сорвались, когда Группа 77 + Китай заявили, что не будет торговли квотами на выбросы без предварительного соглашения о правах на выбросы. Их спасло создание в последнюю минуту «механизма чистого развития», с помощью которого страны Севера могли добавлять к своим квотам на выбросы сумму сокращений, полученных в результате проектов по смягчению последствий, которые они будут финансировать на Юге. В 2000 году на РКИК 6 в Гааге провалились последние попытки спасти Киотский протокол (3).

Но спонтанным рефлексом было обвинить Дж. Буша-младшего, и Киотская парадигма осталась доминирующим ориентиром на Севере. Фокус переговоров сместился на цель ограничить повышение среднемировой температуры до 2°C. Эта цель была принята в 2009 году на РКИК 15 в Копенгагене, но только в виде декларации, учитывая отказ многих стран принять официальные цели по сокращению выбросов, а также просьбу о финансовой поддержке со стороны развивающихся стран, серьезно пострадавших от финансового кризиса 2008 года. Чтобы избежать полного провала, Север пообещал передавать Югу 100 миллиардов долларов США в год, не уточняя условий.

Смена парадигмы в Канкуне и Парижское соглашение: незавершенное дело

Смена парадигмы в сторону от климатоцентризма произошел в Канкуне (РКИК 16) в 2010 году, где сокращение выбросов наконец-то было увязано с «равноправным доступом к устойчивому развитию». В 2015 году Парижское соглашение подтвердило отказ от подхода «сверху вниз», когда глобальные цели по ограничению выбросов распределяются между странами, и приняло подход «снизу вверх» – «Национальные целевые взносы – НЦП», при котором реальное развертывание и рост амбиций будут обеспечиваться международным сотрудничеством и финансовыми трансфертами по линии Север-Юг.

Однако потенциальная динамика, открытая РКИК 21, была затруднена новыми недоразумениями после публикации в 2018 году Специального доклада МГЭИК (4) о стабилизации глобальной температуры на уровне +1,5ºC. В этом отчете признается, что экономические выгоды такого ограничения не были оценены, и приводятся данные о том, что последние тонны предотвращенных выбросов для его соблюдения будут стоить в три-четыре раза дороже, чем для ограничения в 2ºC. В 2023 году 6-й доклад МГЭИК вновь установил, что глобальные выгоды от достижения цели в 2ºC превысят затраты, но отметил отсутствие соответствующего анализа для 1,5ºC. Однако в СМИ сообщения в стиле Греты Тунберг распространяют следующую идею: «МГЭИК утверждает, что глобальное потепление должно быть ограничено 1,5ºC, чтобы избежать планетарной катастрофы, и решения, направленные на достижение этой цели, находятся на столе; это вопрос политической воли».

Это заявление способствовало распространению неоклиматоцентризма. Во-первых, 1,5°C предполагает достижение углеродной нейтральности выбросов к 2050 году, что является непосильным сроком для обеспечения 3,76 миллиарда человек, живущих менее чем на 6,85 долларов в день, доступными возобновляемыми источниками энергии и транспортной инфраструктурой без использования ископаемых (5). Во-вторых, он вступает в когнитивный диссонанс с подходом «снизу вверх», заложенным в Парижском соглашении. Если ситуация действительно «либо 1,5°C, либо планетарная катастрофа», то добровольным национальным взносам здесь не место.

К счастью, результаты МГЭИК не подтверждают эту версию. Во-первых, поскольку строгий предел в 1,5°C теперь нереалистичен, среднее значение сценариев, нацеленных либо на возврат к 1,5°C после превышения, либо на стабилизацию чуть ниже 2°C, приводит к тому же пику повышения температуры – 1,7°C (таблица SPM2, IPCC WGIII в 6-м докладе). Это объясняется инерционностью климатической системы, поскольку температура, являющаяся функцией количества парниковых газов, изменяется гораздо медленнее, чем потоки выбросов. Таким образом, уровень ущерба в период до конца столетия в гораздо большей степени зависит от уже начавшейся динамики, чем от разницы в уровнях концентрации, достигнутых в сценариях с 1,5ºC и 2ºC. Во-вторых, цель в 2°C дает дополнительные 25 лет (35 лет при 50-процентной вероятности успеха) для достижения углеродной нейтральности и согласования развития с климатическими проблемами.

Сюжетная линия, сосредоточенная на климате, отвлекает внимание от парадоксальной природы срочности решения проблем климата. Конечный рост температуры зависит в конечном итоге от того, смогут ли все человеческие сообщества прислушаться к предупреждениям об изменении климата, которые так часто звучат. Парадокс срочности климатической проблемы заключается в том, что для этого необходимо решить другие социальные проблемы, начиная с борьбы с бедностью (абсолютный приоритет Климатической конвенции, Рио 1992) и реагирования на опасения социальной деградации среди среднего класса во многих развитых странах.

Различия в восприятии этого парадокса срочности решения проблем климата стали причиной весьма разочаровывающего подведения итогов РКИК 28. Северные страны, как правило, принимают 2050 год в качестве даты углеродной нейтральности (особенно в Европе), и эта цель была представлена в качестве основы для обсуждения на РКИК. Страны Юга не возражали против этой цели, которая обеспечивает лучшую точку отсчета для переговоров о помощи в адаптации и компенсации потерь и ущерба. Однако они проявили бдительность, чтобы не превратить эту цель в обещания для тех стран, в которых отсутствуют серьезные механизмы стимулирования. Именно поэтому в Декларации РКИК 28 каждая ссылка на амбициозные цели по декарбонизации уравновешивается напоминанием о требованиях ликвидации бедности (шестнадцать раз), уважения к национальным и особым условиям (двадцать раз) и устойчивого развития (восемнадцать раз).

Конечно, страны Юга хотят свести к минимуму изменение климата, ведь именно они станут первыми жертвами его негативных последствий. Однако с 1992 года Север часто забывал о том, что решение климатической проблемы требует срочного реформирования механизмов, способствующих порочным моделям развития Юга и препятствующих его выходу на пути развития, совместимые с 2ºC. Призывы к более сбалансированному питанию и снижению мобильности для борьбы с изменением климата не очень эффективны, если не сказать контрпродуктивны, когда люди, выходящие из состояния недоедания, страдают от недоедания и ожирения, в том числе в богатых странах, а сильно недоразвитая инфраструктура препятствует формированию пространственных моделей «город-пригород», более благоприятных для устойчивого развития. Точно так же рост числа климатических беженцев является ощутимым аргументом в пользу сокращения выбросов углекислого газа. Но это сокращение будет иметь скромный эффект, если основные причины, вызывающие необходимость миграции, усугубятся.

За какие нити нужно потянуть, чтобы развязать гордиев узел климатического развития?

Таким образом, преодоление парадокса климатической чрезвычайной ситуации требует переориентации моделей развития на Севере и Юге и изменения центральных элементов международного регулирования. Это похоже на проблему квадратуры круга, поскольку эти элементы будут затронуты по причинам, далеким от климатической проблемы. Более того, давние отношения будут поставлены под сомнение, и многие участники на всех уровнях могут не захотеть их менять, учитывая неопределенность результатов таких изменений в быстро меняющемся мире. Они образуют гордиев узел, который не разрубит ни один Александр, и единственный выход – найти нужные нити, за которые нужно потянуть, чтобы развязать его.

Основные данные просты: значительная часть инвестиций в декарбонизацию и адаптацию должна быть сделана на Юге, в то время как половина глобальных сбережений находится в руках шестидесяти миллионов миллионеров, в основном расположенных на Севере. Задача состоит в том, чтобы переориентировать часть этих сэкономленных средств на реализацию низкоуглеродных и устойчивых проектов на Юге. Такое изменение соответствовало бы принципу «общей, но дифференцированной ответственности».

Таким образом, проблема заключается не в нехватке денег, а в структурных препятствиях, мешающих направить сбережения на достаточное количество климатически благоприятных инициатив с хорошими перспективами жизнеспособности (6-й доклад МГЭИК, глава 7). С одной стороны, ослабление системы социальной защиты в развивающихся странах за последние четыре десятилетия побудило сберегателей и посредников, которым они доверили свои капиталы, вкладывать больше средств в недвижимость, землю, современное искусство или любые ликвидные спекулятивные активы, чтобы обеспечить себе пенсию и противостоять будущим потрясениям. С другой стороны, осуществлению жизнеспособных проектов мешают высокие авансовые риски, институциональные барьеры, корыстные интересы и трудности с получением финансирования по разумным процентным ставкам (6), особенно в половине стран Юга, имеющих рейтинг ниже BB (7) и вынужденных платить по процентным ставкам выше 21%. Наконец, правила бухгалтерского учета, основанные на принципе «справедливой стоимости» (8), управление компанией, основанное на эффективности расходов со стороны акционеров, предпочтение финансовых посредников в отношении недвижимости и правила Базеля III (9) объясняют, почему банки так сдержанно относятся к инвестициям со сроком возврата капитала более восьми лет. Это лежит в основе разрыва между «склонностью к сбережениям и склонностью к инвестициям», который ослабляет динамику роста в современном капитализме (10) и порождает хроническое недоинвестирование в инфраструктуру, на что МВФ указывает с 2014 года (11).

Эти механизмы способствуют недоверию между Севером и Югом по вопросам  самого понятия финансовых трансфертов для решения климатической проблемы. Как правило, законные требования южных стран в отношении адаптации и «потерь и ущерба» не могут быть удовлетворены только за счет обычной помощи, поскольку адаптационный потенциал зависит от развития инфраструктуры (транспорт, строительство, здравоохранение, санитария, управление водными ресурсами, системы раннего предупреждения), обусловленного мировым макрофинансовым управлением.

Европу обвинят в лицемерии, как это было во времена Киотского протокола, если она, не обсуждая вопросы управления, введет на своих границах углеродный налог, чтобы защитить свою промышленность, а ее банки поддержат производство водорода из биомассы в Африке, чтобы заменить использование природного газа, не заботясь о приоритетах принимающих стран.

Юг тоже должен изменить свой нарратив, когда он протестует против недостаточной помощи, отвергая при этом любые условия во имя своей автономии в выборе стратегии развития. Трудно представить себе политическую борьбу с «усталостью донора» и не обращать при этом внимание на использование средств.

Создание полноценной альтернативной финансовой системы (одним из компонентов которой является финансирование развития) представляется недостижимой задачей. Однако можно разработать механизм, способный как ускорить финансирование климатически благоприятных проектов, так и подготовить почву для структурной эволюции экономической и финансовой системы: использование государственных гарантий для снижения рисков и транзакционных издержек климатически благоприятных проектов и стимулирования финансовых посредников вкладывать деньги своих клиентов в эти проекты. Такие государственные гарантии не ложатся бременем на налогоплательщиков: государство получает налоги с успешных проектов и платит только в случае их провала. Появление низкоуглеродных активов, высоко оцененных финансовыми рынками и рейтинговыми агентствами, повысит привлекательность инвестиций в инфраструктуру по сравнению с инвестициями в недвижимость и будет способствовать макроэкономическому мультипликативному эффекту благодаря направлению сбережений в производственные сектора. Страны Юга могли бы воспользоваться гарантиями AAA, предлагаемыми Севером, и привлечь частные сбережения по разумным процентным ставкам для финансирования низкоуглеродной инфраструктуры. Это может разблокировать потенциал роста стран с чрезмерной задолженностью, на которые приходится 40% мировой экономики (12). Однако эффективное и быстрое развертывание этого механизма зависит от его политической надежности. С этой точки зрения, необходимо преодолеть две основные трудности, которые, опять же, могут стать причиной недопонимания, поскольку они не имеют одинаковой важности в зависимости от того, с какой точки зрения мы смотрим на них – богатой или бедной страны.

Первая трудность заключается в том, что механизм гарантий полностью адаптирован к проектам по смягчению последствий изменения климата, которые предоставляют рыночные товары, и лишь частично – к проектам по адаптации, которые предлагают львиную долю нерыночных услуг. Он может внести значительный, но косвенный вклад в финансирование адаптации, мобилизуя частные сбережения, которые высвобождают государственные деньги банков развития для финансирования проектов по адаптации и удовлетворению базовых потребностей. Однако для полного покрытия потребностей в инвестициях в адаптацию и трансфертов на компенсацию потерь и ущерба требуются прямые государственные трансферты по линии Север-Юг, которые могут поступать из различных источников, например, за счёт повышения налогов на миллиардеров, как предлагают Г. Зукман и Э. Дюфло (13). Для того чтобы сформировать необходимый круг доверия, возможно, лучше не делать решение вопросов адаптации, а также потерь и ущерба, предварительным условием для создания гарантийного механизма по смягчению последствий.

Вторая сложность связана с необходимостью создания многостороннего гарантийного фонда, поддерживающего подобный механизм, чтобы обеспечить доверие к нему. Для этого необходимо принять общие правила оценки проектов, включая использование эталонной социальной стоимости тонны предотвращенных выбросов углерода (14). Б. Диз в журнале Foreign Affairs (15) только что предложил механизмы государственных гарантий для трансграничных инвестиций, аналогичные тем, которые мы разрабатываем в данной публикации. Но он рассматривает их в односторонней перспективе, чтобы укрепить лидерство США. Учитывая накопившееся недоверие между Севером и Югом в вопросах климата и более общий контекст конкуренции между ОЭСР и БРИКС, многосторонний фонд или, по крайней мере, согласованные правила для различных региональных или национальных фондов представляются необходимыми как для минимизации политических сделок, так и для предотвращения подозрений в «зеленом колониализме». Кроме того, это помогло бы исправить тенденцию отдавать предпочтение крупным проектам перед небольшими мероприятиями, более благоприятными для местного развития, но страдающими от транзакционных издержек, административных барьеров и множества препон, которые затрудняют реализации проектов.

Заключение

После Второй мировой войны помощь в целях развития была сформулирована как «научить ловить рыбу», а не «дать рыбу». Но Юг изменился. Сегодня Юг научился ловить рыбу и требует преодолеть барьеры, мешающие ему получить доступ к орудиям рыбалки, быть связанным с их изготовлением и изобретением более эффективных инструментов.

Даже если времена не благоприятствуют многостороннему подходу, существующие механизмы финансирования развития нуждаются в изменении. У нас есть два пути: смириться с тем, что климатическая проблема станет заложником геополитики или работать над вариантами, способными развязать гордиев узел «окружающая среда – развитие», вернув ощущение взаимной выгоды от сотрудничества. Именно эта идея легла в основу создания Программы ООН по окружающей среде в 1972 году: рабочая площадка для мирного сосуществования двух антагонистических систем. Возможно, настало время вновь уравновесить существующие источники напряженности в мире.

(1) В данном тексте «Юг» означает Группу 77 + Китай, а «Север» включает развитые страны, перечисленные в Приложении I Конференции ООН по изменению климата (РКИК ООН).

(2) 28-я ежегодная Конференция сторон РКИК ООН (собирает представителей 195 стран + Европа).

(3) Об экономической и политической подоплеке этого провала см: Ж.Ш. Уркад и Ф. Герси, «Экономика проигранной сделки: Киото – Гаага – Марракеш», Энергетический журнал 23 (3), 1-26

(4) В 1988 году Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Всемирная метеорологическая организация (ВМО) создали Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК), в которую вошли ведущие ученые для обеспечения научной поддержки пленарного заседания, состоящего из представителей 196 сторон РКИК ООН.

(5) Технический прогресс несомненно может резко снизить стоимость этих вариантов, но вряд ли теми темпами, каких требует население с низкими доходами, особенно если учесть все источники системной инерции, препятствующие их внедрению.

(6) См. главу 2 отчета GCF о расширении масштабов климатического финансирования: https://www.greenclimate.fund/scaling-up-climate-finance

(7) Международные рейтинговые агентства присваивают странам оценки для определения риска невыплаты долгов; наилучшая оценка – ААА, в то время как ситуация банкротства соответствует оценке D.

(8) Этот принцип подразумевает оценку стоимости актива по его мгновенной рыночной цене, а не по цене приобретения; он подталкивает к покупке активов (недвижимости и испытывающих трудности компаний) с целью их выгодной перепродажи вместо инвестиций в производственное оборудование.

(9) Базель III – это согласованный на международном уровне комплекс мер, разработанный Базельским комитетом по банковскому надзору в ответ на финансовый кризис 2007-2009 годов; меры направлены на усиление регулирования, надзора и управления рисками банков.

(10) Л.Х. Саммерс (2016). «Эпоха светской стагнации: Что это такое и что с этим делать» (D3286, перевод). Foreign Affairs, 95, 2. https://doi.org/https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2016-02-15/age-secular-stagnation

(11) МВФ. 2014. Пришло ли время для ускоренного развития инфраструктуры? Макроэкономические эффекты государственных инвестиций, «Перспективы развития мировой экономики», октябрь 2014 г: Наследие, облака, неопределенность. Вашингтон, округ Колумбия: Международный валютный фонд, doi:10.5089/9781498331555.081

(12) Об этих механизмах и порядках значимости см. Ж.Ш. Уркад, Д. Дасгупта, Ф. Герси, «Ускорение и расширение климатического финансирования в контексте пост-пандемии», Climate Policy 21 (10), 1383-1397 и Д. Дасгупта, Ж.Ш. Уркад и С. Нафо, «Нарратив климатического финансирования для достижения Парижских соглашений и усиления устойчивого развития», отчет правительства Франции, https://hal.science/hal-02121231

(13) https://www.ft.com/content/2fa5787c-7139-405d-aecc-b07a493cb304

(14) Ж.Ш. Уркад, П.Р. Шукла, Э.Л. Ларовер, С. Дар, Э. Эспань, Д. Финон, А. Перейра, А. Поттье, 2017 г., «Как использовать социальную ценность действий по смягчению последствий изменения климата (SVMA) для сокращения разрыва между ценообразованием на углерод и климатическим финансированием: числовые иллюстрации». Рабочий документ CIRED n_2017-61 Париж, март 2017 г

(15) https://www.foreignaffairs.com/united-states/case-clean-energy-marshall-plan-deese