俄罗斯资产被冻结并面临被没收的风险

早在 2022 年 2 月 22 日，即俄罗斯特别军事行动开始前两天，英国就冻结了五家俄罗斯银行的资产，美国则将国有银行 VEB 和 Promsvyazbank 及其子公司列入受制裁实体名单。 随后几天，欧盟、北约和七国集团国家冻结了其境内个人和公司的俄罗斯资产，并对个人、媒体、公司和俄罗斯私人和国有银行实施制裁。 然而，这些制裁的有效性被高估了，因为即使是国际货币基金组织（IMF）的统计数据也显示俄罗斯经济状况良好。 即使在 2023 年夏天，尽管俄罗斯是世界上受制裁最严重的国家，但俄罗斯仍否认了现已去世的美国参议员麦凯恩的说法，麦凯恩在 2014 年将俄罗斯定义为“伪装成国家的加油站”：俄罗斯经济的 GDP就购买力而言，俄罗斯已超过德国，成为世界第五大经济体和欧洲最大经济体。

然而，所谓“全球北方”国家实施的最出人意料的举措是冻结俄罗斯中央银行（CBR）的海外资产。 据官方初步估计，CBR 有3000至6000亿美元储备金已被冻结 。 截至冻结时，CBR持有的资产为670亿美元、等值于2070亿美元的欧元、等值于370亿美元的英镑、等值于360亿美元的日元、等值于190亿美元的加元、等值于18亿灭元的新加坡元和等值于约10亿美元的瑞士法郎。 中央银行已确认这些资金主要由外国债券、银行存款和代理账户准备金组成。 冻结 CBR 资产金额最大的国家是法国（710 亿美元）、日本（580 亿美元）和德国（550 亿美元）。 美国将冻结 380 亿美元，英国将冻结 26 亿美元。

需要立即作出澄清。 所有被冻结的海外资产总额均基于俄罗斯央行2022 年 1 月发布的官方统计数据，但这些数据包含在其 2021 年 6 月的合并资产负债表中。目前尚不清楚俄罗斯央行是否能够完成自特别军事行动开始以来的哪些操作为了证实这一切，法国的例子具有象征意义。 事实上，冻结的700亿美元只是“理论上的”，因为根据法国政府自己披露的信息，法国只会冻结190亿美元左右。 这一数字也低于法国财政部2022年4月宣布的256亿美元。 2023 年 2 月，这些数字仍然存在很大的不确定性，以至于欧洲国家正在考虑要求银行在其资产负债表上申报所有俄罗斯资产，因为在大约 2580 亿美元的资产中，只有 360 亿美元由俄罗斯央行拥有。2024年2月，俄罗斯央行在海外冻结的总储备约为2800亿美元，其中三分之二在欧洲，更准确地说是在比利时的Euroclear，这是一家专门从事证券托管和结算的交易公司。 据官方估计，事实上，Euroclear 存有 1800到1900 亿美元的俄罗斯央行的资产。

在过去的两年里，甚至在战场上分出胜负或停战条件达成一致之前，北半球国家就立即敦促俄罗斯负责赔偿武装冲突的损失。永久没收俄罗斯资产的提议一再被提出。 乌尔苏拉·冯德莱恩早在 2022 年 11 月就宣布，俄罗斯必须承担乌克兰武装冲突造成的估计 6000 亿美元的损失。 欧盟委员会主席发表这一声明之前，英国议会发起了一项请愿书，要求推进没收俄罗斯在英国的资产，但由于缺乏支持而流产。 2023年4月，美国司法部向国会发出扩大制裁自由的请求，以便能够对俄罗斯央行在美国被冻结的资产实施没收。 2023 年，扣押俄罗斯海外资产的行动仍在继续：同年 10 月，安东尼·布林肯宣布，美国和欧盟需要制定一个合法有效的框架来挪用被冻结的资产，以便他们能够利用这些资产帮助重建乌克兰。

到 2023 年底，言论开始发生一些变化，一方面是因为北半球国家之间关于使用何种法律程序没收俄罗斯资产的分歧声音越来越强烈，另一方面是因为这些国家越来越担心采取前所未有的行动的决定将要付出高昂的政治和经济代价。 2023 年 11 月，比利时宣布任何征用行动都必须得到其政府的协调和批准。 欧盟因此开始将注意力转向冻结资产产生的收入。

欧洲理事会已指示所有冻结的俄罗斯央行资产超过 100 万欧元的欧洲托管人，从 2024 年 2 月开始将冻结的俄罗斯资产的收益记入单独账户。 这些收入只不过是托管人持有的债券的息票，托管人到期后本应将其转移给中央银行，但由于缺乏具体指令，这些收入已流入了央行当前的保管人自己的流动性项目。考虑到托管人必须遵守的资本和风险管理要求，托管人无法维持过高的流动性，因此将累积的息票再投资于其他债券或欧洲债券，这反过来又产生了与支付息票相关的进一步利润。 Euroclear 报告称，2023 年净利息收入接近 60 亿美元，其中 48 亿美元来自代表俄罗斯央行持有的证券。 根据欧盟的意见，2024年至2027年间，俄罗斯央行冻结资产所产生的收益可能在160至215亿美元之间。目前尚不清楚将分配多少资金用于乌克兰的重建，因为博雷尔2024年3月的声明明确表示，年收入约30-50亿美元的90%将分配给欧洲和平基金（EPF），其余10%用于改善乌克兰军火工业。 这不是一个小细节，因为必须明确收益的目的和最终去向，以便为征收提供法律依据。

从法律角度来看，欧盟有两种工具来挪用这些财政资源。 第一个解决方案可能是采用一次性税（暴利税），尽管可能会受到挑战和争议，但它具有更大的法律可靠性，因为各国在征收及其应用方面拥有最大的自由度。 没有任何国际条约或法律可以约束或限制国家税法。 任何投资者都不能期望或要求一国的投资税收法规不会改变或不能改变。 然而，第二种可能性涉及部分或全部没收所产生的收益，但这在法庭上辩护会更加困难。 此外，在这种情况下，还出现了支付法律费用和管理被冻结资产的财政责任问题，在这种情况下，这些费用由托管人承担。 以 Euroclear 为例，2023 年，比利时托管人管理冻结的俄罗斯资产的成本上升，达到 6200 万美元。 无论使用什么工具，其他挑战仍然存在。 为了适用，一次性税的​​制定应符合最常见的投资保护规则，否则投资者本身在发现与利润产生相关的风险时可以要求修改投资条约。 此外，征收被冻结资产产生的利润也会带来与征收冻结资产本身相同的问题。 “重定向”资产或其产生的资金流也存在一定的技术障碍。 首先，被冻结资产及其收益的所有权在法律上并不明确。 其次，由于中央银行与托管人之间的管理合同条款未知，因此无法确定所产生的收入是否可以征收一次性税款或应视为预期利润来自托管人的其他投资者/客户。 第三，一次性税的​​实施不会立即进行，因为欧洲没有单一的税制，也不清楚应采用什么税率。 如果采用与被冻结资产所在国税法挂钩的税率，责任是否仅由相关国家承担，还是也欧洲国家分摊承担？ 最后，我们不能忘记一国储备的地位：这些储备与其他国家财产不具有可比性，并且鉴于它们在履行国家/民族主权职能方面的工具性，国家储备以及其产生的收入通常被认为不受其他国家的限制性措施的约束。

法律和司法上的困难并没有完全消除征用的可能性，但使其有效性被质疑。 美国和英国都在继续寻求没收被冻结的资产，尽管它们尚未找到有效的法律依据。 此外，根据政治家自己的说法，这种做法会对个别国家的国家立法会产生影响。 事实上，珍妮特·耶伦在 2023 年宣称，尽管美国确信没收俄罗斯资产是为乌克兰提供资金的唯一选择，但这一策略应该包括对美国法律本身的“调整”和相关修改。 尽管如此，2024年1月，美国国会国际关系委员会再次提出没收美国境内约60亿美元的俄罗斯央行资产的法案。 2023 年底，盎格鲁-撒克逊投资部长被迫宣布，没收俄罗斯资产不应留下法律漏洞，不然的话可以在国内或国际法庭上利用这些漏洞对征用决定提出质疑。 俄罗斯对所有这些行动的反应将包括相应地没收西方国家在其领土上的资产。

然而，除了政治口号之外，北方国家之间的分歧也很严重。 正如在巴西 G20 会议后出现的那样，各国财长们对于如何处理冻结的俄罗斯央行资产仍保持着疏远的立场。 2024年3月，比利时在美国支持但遭到法国和德国拒绝的情况下，提议通过发行债券为乌克兰融资，债券的票面可以用冻结的俄罗斯资产的收益来担保和支付。 任何将俄罗斯冻结的金融资源转移到乌克兰的解决方案都与一个无可辩驳的事实相冲突：即使制定了没收俄罗斯海外资产的法律框架，也将创造一个法律先例，导致经济体系和全球金融体系发生地震。 国际银行的声明具有象征意义，它们在 2024 年 2 月对俄罗斯冻结资产的操作表达了负面看法：事实上，金融机构担心俄罗斯因参与资产交易而承担责任。 此外，如果未来放松甚至撤销对俄罗斯的制裁，由于政府行为缺乏法律依据，银行本身也面临着不得不面临长期法律斗争的风险。 然而，最大的风险将是客户和投资者对西方金融体系信心的削弱。 国际法将失去所有相关性，投资者的信心将被彻底削弱，并会因缺乏保护投资的法律框架而引发资本外逃。 一些国家已经向欧盟提出投诉，强调非法使用冻结的俄罗斯资产可能产生的后果。

然而，我们绝不能忘记，第一步已经迈出：随着美国以及整个北半球国家制裁政策的收紧，然后是贸易和投资方面的竞争和国际规则已被篡改，制裁的实施已变得不加区别，全球北方国家对其在国际竞争中落败的担心可能成为实施制裁的真正理由。